디아코니아의 정체성과 특색을 살리기 위한 헌법 소원-독일 디아코니아 모델 (하)

독일 디아코니아 기관들은 왜 헌법 소원의 길로 나아갔는가?

독일에서 디아코니아 기관들은 병원, 고아원, 청소년보호소, 부녀자보호소, 양로원, 정신장애인요양원, 재가복지센터 등을 운영하는 민간 복지기관으로서 독일 사회복지 체계에 깊이 편입되어 있고, 교회 기관으로서는 독일개신교협의회 사회봉사국 산하에 있다. 독일개신교협의회(이하 EKD)는 「정관」 제15조 제1항에서 “디아코니아 선교 단체들은 교회의 본질과 삶을 표현한다.”고 규정함으로써 디아코니아 기관들이 교회의 본질적 구성 부분임을 분명히 하고 있다. 이러한 이중적 지위를 갖고 있는 디아코니아 기관들은 한편으로는 독일의 사회복지 체계에서 국가복지와 민간복지를 연계시키는 고리의 역할을 수행하고, 또 다른 한편으로는 교회 기구로서 정체성과 특성을 살려야 한다.

그러나 독일에서 사회국가가 확립되어 복지제공자로서의 국가의 위상이 강화되면서 디아코니아 기관의 자율성은 많은 점에서 침해되었다. 보충성의 원칙은 디아코니아 기관의 자율성을 보장하기에는 부족한 것으로 여겨졌다. 국가와 지방자치단체는 교회 디아코니아 활동을 다양한 방법으로 통제하고자 했다. 민간 복지기관 규율의 틀에서 마련된 법령들은 디아코니아 기관들의 고유 활동을 갖가지 형태로 규제하였고, 인력 배치와 업무 관장에 대해 공동결정권을 요구하였으며, 재정 지출을 엄격히 관리하고 감독하였다. EKD 사회봉사국의 전신이었던 독일개신교협의회 내방선교 구호국에서 실무자로 일했던 게르하르트 호윈(Gerhard Heun)은 이러한 사태 발전을 다음과 같이 생생하게 전하고 있다.

“교회와 그에 속하는 교회적 복지연맹은 자발적으로 설정된 과제를 수행할 때뿐만 아니라, 공적인 과제의 틀에서 공공 사회서비스 기관과 협력을 할 때에도 활동 목표를 독립적으로 설정할 수 있어야 한다. 이는 논란의 여지가 없다. 그것은 헌법이 보장하는 교회의 자율성에서 비롯되는 요구일 뿐만 아니라, 모든 민간 기관들에게 적용되고 공공 복지기관들을 구속하는 사회법의 해당 규정들에서 비롯되는 요구이다. 교회의 사회봉사의 독자성은, 법적으로 이중적 보호를 받고 있음에도 불구하고, 실제로는 규제일변도와 관료화라는 말로 지칭될 수 있는 경향들에 의해 위협받고 있다.”

이런 상황에서 디아코니아 기관들의 자율성을 확보하는 것은 뜨거운 관심사로 떠올랐다. 디아코니아 기관들은 이 문제를 교회와 국가의 관계에서 해결하여야 한다고 생각하였고, 이러한 문제의식을 갖고서 독일연방헌법재판소에 수많은 헌법 소원을 제기하게 되었다. 이 헌법 소원들을 다루면서 독일연방헌법재판소는 디아코니아 기관들이 교회와 마찬가지로 종교의 자유를 향유하는 주체인가를 규명하는 데서 출발하여 교회 산하의 디아코니아 단체들의 자율성을 어디까지 인정할 것인가 하는 구체적인 쟁점들에 대한 판결들을 내렸다. 아래서는 디아코니아 기관들의 자율성에 관련된 중요한 판결들을 살피기로 한다.

종교의 자유와 디아코니아 기관들의 자율성

디아코니아 기관들의 자율성에 관련하여 독일연방헌법재판소가 내린 중요한 첫째 판결은 디아코니아 기관들이 자선의 목적으로 헌 옷을 수집하는 일에 관한 이른바 “폐품수집에 관한 판결”(1968년)이다.

‘폐품수집’ 판결이 내려지기 2년 전인 1966년에 독일연방헌법재판소는 1934년 나치가 교회와 디아코니아 기관들을 억압하기 위한 조치의 일환으로 제정한 이래로 전후에도 계속 존속하였던 「제국모금법」이 합헌인가를 다루었다. 독일연방헌법재판소는 독일연방의회를 구성하는 기독교민주연합/기독교사회연합, 사민당, 자민당의 헌법소원을 받아들여 1934년의 「제국모금법」이 무효라고 판결하였다. 독일연방헌법재판소는 「제국모금법」이 봉사를 목적으로 한 모금을 원칙적으로 금지하고 난 뒤에 관할청에 예외 인정의 재량권을 부여하는 것은 기본권과 기본권 제한의 관계를 전도한 것이라고 판단하였다. 이 판결을 통하여 독일연방헌법재판소가 옹호한 것은 보편적인 행위의 자유였다. 그렇기 때문에 이 판결을 갖고서 기독교적 봉사를 목적으로 한 모금을 특별히 옹호하기에는 아직 충분하지 않았다.

▲ 독일 빌레펠트 지역에 위치한 디아코니아 대학교 ⓒFachhochschule der Diakonie Facebook

결정적인 전환은 1966년의 「제국모금법」 위헌 판결을 배경으로 해서 1968년에 내려진 ‘폐품수집’에 관한 독일연방헌법재판소의 판결을 통하여 이루어졌다. 이 판결은 “특히 기독교적 봉사를 목적으로 한 헌물의 수집은 교회가 수행하는 정당한 일로 인정된다.”고 판시하여 1966년의 「제국모금법」 위헌 판결을 국가와 교회의 관계에서 보완하고 있다.

이 판결에서 중요하게 다루어진 쟁점은 두 가지이다. 하나는 법률적 능력이 없는 협회 형태의 결사체가 종교 자유의 기본권을 보호하는 영역에 속하는 것으로 볼 수 있는가 하는 것이고, 또 다른 하나는 이 결사체가 교회의 지원 아래서 수행하는 헌 옷 수집이 종교 행사로 규정될 수 있는가 하는 것이었다. 이와 관련된 독일연방헌법재판소의 판결 내용은 다음과 같다.

첫째, 독일연방헌법재판소는 종교자유의 기본권은 “교회들과 종교 및 세계관 공동체들만이 아니라 그 구성원의 종교적 혹은 세계관적 삶을 전면적으로 돌보지 않고 부분적으로 돌보는 것만을 목적으로 하는 결사체에 대해서도 인정된다.”고 판시하고, 이러한 결사체가 그 목적을 달성하고 있는가를 측정하는 기준은 “종교공동체와 제도적으로 결합되어 있는 정도나 결사체에 의해 추구되는 목적의 종류로 볼 수 있다.”고 판단했다. 이 판결로 인하여 디아코니아의 모든 기관들은 법적 형태와 무관하게 독일 기본법(=독일헌법) 제4조(신앙과 양심의 자유)의 보호 아래 놓이게 되었다.

둘째, 독일연방헌법재판소는 디아코니아 활동이 종교 자유의 보호 아래 놓이는가, 과연 그렇다면 얼마큼 그런가 하는 질문은 교회의 자기이해에 근거하여 답변되어야 한다고 판시하였다. “개별적인 경우를 놓고서 종교와 세계관의 행사로 간주될 수 있는 것이 무엇인가를 판단할 때, 종교 및 세계관 공동체의 자기이해를 무시해서는 안 된다. (…) 만일 국가가 특정한 신앙고백이나 세계관에서 비롯된 종교 행사를 해석할 때 교회들과 종교 및 세계관 공동체들의 자기이해를 고려하지 않는다면, 국가는 독일 기본법이 교회들과 종교 및 세계관 공동체들에 보장한 독자성과 독립성을 손상시키고 말 것이다.”

이 판결에 따라 디아코니아 기관이 세계관적 중립을 지키는 국가에서 차지하는 지위는 바이마르 제국헌법 제136조 제1항과 결합된 독일 기본법 제140조에 입각하여 교회의 자기이해에 따라 판단할 문제가 되었다. 다시 말하면, 교회가 디아코니아를 교회의 고유한 관심사에 속한다고 판단하면, 그것은 국가가 간섭하거나 개입할 일이 아니라는 뜻이다. 이러한 내용을 담은 ‘폐품수집’에 관한 독일연방헌법재판소의 판결은 디아코니아 기관의 국가로부터의 자율성을 인정하는 도정에서 매우 의미 있는 일보를 내디뎠다고 볼 수 있다.

교회의 자율성에 대한 확인

1976년의 “교회 직책과 정치 임직의 불합치성에 관한 판결”은 독일연방헌법재판소가 바이마르 제국헌법 제137조 3항과 결합된 독일 기본법 140조에 근거하여 교회의 자율성을 확인한 판결로 유명하다.

이 판결의 쟁점은 목사의 정치적 임직과 교회 직책이 서로 합치할 수 없다고 규정한 브레멘 주(州)교회의 교회법이 독일 기본법에 합치하는 것으로 볼 수 있는가 하는 것이었다. 예를 들면, 목사가 주지사로 일할 수 없도록 규정한 교회법이 헌법에 배치되지 않는가를 묻는 헌법 소원이 제기된 것이다. 독일연방헌법재판소는 이에 대해 합헌 결정을 내렸다. 독일연방헌법재판소는 독일 기본법 제140조와 결합된 바이마르 제국헌법 제137조 3항의 ‘모든 사람에게 적용되는 법률의 한계’라는 단서조항을 해석하면서, 누구든지 국가에 대해 자신의 특질을 손상 받지 않고 설 수 있어야 하듯이 교회도 국가에 대해 자신의 특질을 손상 받지 않은 채 설 수 있어야 한다는 입장을 취했다.

이러한 관점에서 독일연방헌법재판소가 내린 판결은 다음과 같다. “누구에게나 해당되는 것과 똑같은 의미를 교회에 대해 갖는 법률만이 ‘모든 사람에게 적용되는 법률’에 해당된다. 법률이 모든 사람에게 적용되는 것과 똑같이 교회에 적용되지 않는다면, 따라서 교회의 교회로서의 특수성에 비추어 볼 때 더 엄격하게 적용되어 교회의 자기이해를 제한하고, 특히 교회의 영적이고 종교적인 위임을 제한하는 방식으로 적용되고 있다면, (…) 그 법률은 (교회가 지켜야 할) 한계를 설정하고 있는 것이 아니다.” 이것은 공무담임권을 규정하고 있는 일반 법률이 국가에 그 기원을 두지 않는 교회의 과제와 권한과 관할권을 침해하거나 간섭하는 방식으로 적용될 수 없다는 뜻이다.

이렇게 판단한 다음에 독일연방헌법재판소는 교회법이 교회 안에 있는 사람들에게 영향을 미친다 할지라도, 그 법이 교회 내부의 관심사에 머물러 있는 한, 국가의 관할 영역에 직접적인 영향을 미치지 않는다는 점을 명시하였다.

이 판결은 교회가 국가의 개입과 간섭으로부터 벗어나 자율성을 추구할 수 있는 근거를 확인하였다. 교회의 특성과 고유한 관심사에 저촉되어 교회가 받아들일 수 없는 법률을 ‘모든 사람에게 적용되는 법률’이라는 주장을 내세워 교회에 강제할 수 없다는 것이다.

디아코니아 기관들(과 카리타스 기관들)의 자율성에 대한 확인

디아코니아 기관들(과 카리타스 기관들)의 자율성은 독일연방헌법재판소가 내린 네 가지 판결들을 통하여 판례로 확립되었다.

1977년의 “고호의 빌헬름 안톤 병원 재단 판결”과 1980년의 “가톨릭 교회공동체 상트 마리엔 등의 헌법 소원에 대한 판결”을 통하여 독일연방헌법재판소는 교회의 자율성이 제도교회에만 한정되지 않고 법률적인 조직형태와 무관하게 제도교회에 부속된 모든 기관들에서도 인정된다는 것을 확인하였다. 이 판결에 의해 카리타스 기관들에서 운영하는 병원들은 인사권 행사, 공동결정권 규율, 회계운영 등에서 특수한 지위를 얻게 되었고, 종교적 세계관이 기관 운영의 본질을 규정한다는 의미에서 ‘경향기업’의 지위를 인정받게 되었다.

이 판결이 갖는 의미는 실로 컸다. 이 판결에 근거하여 교회와 교회 산하의 기관들에서 직무와 노동에 관한 규정을 제정하는 것은 ‘교회의 고유한 관심사’로 인정되었다. 교회 고유의 직무관계법과 노동법을 제정하여 단결권, 단체교섭권 등을 교회 고유의 방식으로 규율할 수 있게 된 것이다. 교회는 노동법 분야에서 ‘제3의 길’을 걷게 되었다.

1981년의 “재활센터 폴마르슈타인 정형외과 병원의 헌법 소원에 대한 판결”을 통하여 독일연방헌법재판소는 디아코니아 기관들에서 노동조합이 직장평의회에 관련이 없는 노동조합 위임자를 통하여 정보를 수집하고 선전하고 직원들을 돌볼 권리가 있는가 하는 헌법 소원에 대하여 노동조합은 그럴 권리가 없다고 판시하였다.

1985년의 “상트-엘리자벳 판결”도 노동법 영역에서 교회의 자율성을 확인한 판결이며, 이 판결로써 교회의 자율성에 대한 헌법 소원은 일단 막이 내린다. 에쎈의 성 엘리자벳을 따르는 자비로운 자매들의 간호소와 한 가톨릭 수도공동체가 제기한 헌법소원은 그 기관들에서 일하는 직원들이 ‘충성의무’를 지키지 않았다는 것을 이유로 해서 그 직원들을 해고한 조치가 유효성한가를 다투는 것이 그 핵심 내용이었다.

헌법소원의 대상은 두 가지였는데, 하나는 “사회적 이유들”을 내걸면서 임신중절을 공공연하게 옹호한 보조의사의 경우였고, 또 하나는 교회에서 파견한 고용주와 노동법을 놓고서 논쟁을 하다가 기관을 떠나게 된 회계사의 경우였다.

독일노동법원은 교회 직원이 교회의 특수한 선포 직무에 참여하는 정도에 따라 충성의 등급을 두어야 한다고 전제하고, 일반 직원의 경우에는 국가가 정하는 기준에 따라 직장에 충성을 다하는 것으로 족하다고 판단하여 해고 처분의 효력을 인정하지 않았다. 위에서 언급한 두 가톨릭 기관들은 이 판결에 대해 헌법소원을 내면서 독일노동법원의 판결이 교회의 자기이해를 고려하지 않은 채 교회 직원에게 어떤 충성이 요구되는가를 검증하였다고 비판했다.

독일연방헌법재판소는 그 때까지 확립된 판례에 따라서 독일노동법원의 판결이 바이마르 제국헌법 제137조 3항과 결합된 독일 기본법 제140조가 보장한 교회의 자율성을 침해했다고 판단했다. 이를 뒷받침한 논거들은 세 가지이다.

첫째, 교회의 자율권은 노동법의 영역에서도 교회와 디아코니아 기관들에 “그 기관에 어떤 직무를 두어야 할 것인가, 그 기관이 어떤 법적 형태를 취할 것인가”를 스스로 결정할 권한을 포함한다는 것이다. “교회들(과 디아코니아 기관들)은 노동관계의 근거를 설정하고 이를 규율하는 사적인 자율권을 활용할 수 있다. 물론 노동관계에는 국가의 노동법도 적용된다. 그러나 그럴 경우에도 교회의 자율권이 본질적이다. 따라서 교회들(과 디아코니아 기관들)은 만인에게 적용되는 법률의 한계 안에서 교회의 직무를 교회의 자기이해에 따라 규율하고 특수한 충성 의무를 구속력 있는 것으로 만들 수 있다.” 이 판결은 교회의 자유와 한계 설정의 목적을 서로 저울질할 때 교회의 자기이해를 특별히 중시하였다고 볼 수 있다.

둘째, 앞에서 언급한 자율권과 여기서 도출되는 자기이해를 규정하는 권리의 주체는 ‘제도교회’이다. “그것은 개별적인 교회 기관들의 이해도 아니고(…) 교인들로 이루어진 동아리의 견해도 아니고, 심지어 교회에서 함께 일하는 사람들의 특정한 경향도 아니다.” 따라서 ‘제도교회’가 자기이해에 근거하여 수립한 자율권은 존중되어야 한다는 것이다.

셋째, 국가의 재판소들은 교회 직원들의 충성 의무에 대하여 제도교회가 세운 기준들을 근거로 삼아 판단을 하여야 한다. 왜냐하면 “‘교회와 그 선포의 신인성’이 요구하는 것은 무엇인가, ‘교회의 특수한 과제들’은 무엇인가, 그 과제들에 ‘가깝다’는 것은 무엇을 의미하는가, ‘신앙론과 도덕론의 본질적 원칙들’은 무엇인가, 이 원칙들에 - 경우에 따라서는 심각하게 - 배치되는 것은 무엇인가를 구속력 있게 규정하는 것”은 교회에 맡겨진 일이기 때문이다. “교회의 직무를 맡고 있는 동료들 가운데 충성 의무의 ‘등급’이 있어야 하는가, 그 ‘등급’을 어떻게 정할 것인가에 대한 판단도 원칙적으로 교회의 자율성에 맡겨진 사안이다.”

위의 세 가지 논거들을 보면, 독일연방헌법재판소가 교회와 디아코니아기관들의 자율성에 대해 매우 포괄적이면서도 구체적인 판단 기준들을 제시하였다고 말할 수 있다. 이로써 독일 교회는 사회국가의 틀에서 자기이해에 근거하여 디아코니아 기관들의 자율성을 제도적으로 확립할 수 있게 되었다.

맺음말

위에서 본 바와 같이, 교회와 그 산하 디아코니아 기관들의 자율성에 대한 독일연방헌법재판소의 판결은 교회와 국가의 관계에서 교회의 자율성을 존중하는 원칙을 준수하고 있다. 종교 행사의 자유와 법률이 허용하는 한계를 저울질할 때, 독일연방헌법재판소는 법률이 교회의 자기이해를 침해하는 방식으로 적용되어서는 안 된다고 못 박고 있다.

독일에서 확립되어 있는 교회와 국가의 분리 원칙은 교회를 국가조직에 편입시켜 국가의 감독 아래 두는 것을 배제할 뿐만 아니라, 교회의 ‘고유한 관심사’에 대한 국가의 간섭도 배제하도록 하고 있다. 교회의 고유한 관심사로 간주되는 영역은 설교, 교육, 예배, 교회법과 교회조직, 교회 직책의 부여, 성직자 양성과 직무교육, 교인들의 권리와 의무에 대한 규정, 교회의 직무 및 노동법, 독자적인 재산관리, 교회세 징수권, 디아코니아 활동의 전개와 정체성 형성 등이다.

독일연방헌법재판소는 판결들을 통하여 디아코니아 기관들이 교회의 일부분으로서 교회와 똑같이 종교의 자유와 종교 행사의 자유를 누린다는 점을 인정하였으며, 특수한 종교적 혹은 세계관적 자기이해에 근거하여 조직을 구성하고 운영할 수 있는 지위를 갖는다는 점을 인정하였다. 그것은 디아코니아 기관들이 인사권 행사, 회계, 직장평의회 구성, 노동조합 정책 등에서 자기이해를 구현할 권리를 갖는다는 뜻이다. 이러한 권리를 독일연방헌법재판소로부터 인정받음으로써 디아코니아 기관들은 보충성의 원칙에 따라 국가로부터 상당한 규모의 재정 지원을 받으면서도 국가에 대해 매우 높은 수준의 자율성을 보장받으면서 그들 고유의 봉사 활동을 조직하고 전개하게 되었다.

교회와 그 산하 기관들의 자율성과 관련해서 독일연방헌법재판소가 확립한 판례는 독일 사회에서 교회가 갖는 의미와 교회에 거는 신뢰를 반영하고 있다.